光明时评：“免罚清单”彰显精细化治理的自信和能力

　　5月1日，上海市司法局联手上海市生态环境局共同发布的《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》开始实施，对涉及5个具体生态环境领域的11项轻微违法行为做出免罚规定。这是自去年3月上海在全国范围内率先推出首个轻微违法行为免罚清单以来，出台的第3份“免罚清单”。至此，上海的“免罚清单”已覆盖市场监管、文化市场、生态环境、消防等4个执法领域，涉及广告、合同、食品安全、产品质量、消防、艺术品经营、娱乐场所、出版、旅游、大气污染、固体废物污染等20余个类别，共计61项免罚事项。

持续加长的“免罚清单”背后，是对城市精细化管理要求的积极回应和有益实践，是不断完善治理体系、提升治理能力提升的表现。免罚不是放松监管，而是以柔性执法的方式，促进企业主动守法。通过合理把握处罚和教育之间的平衡，在更好实现执法目的的同时，进一步推动良好执法环境和营商环境的建立，形成良性循环。

事实上，上海实施“免罚清单”工作一年多来，不少基层执法单位反映，在执法过程中感受到了企业更多的理解、支持，遇到的抵触减少了，良性的互动多了，企业更愿意主动配合落实各项管理要求。截至今年4月底，上海适用“免罚清单”不予处罚案件907个，900余家市场主体因此受益。这些企业中，有的是小微企业，轻微违法行为免罚减轻了他们的负担，避免了在起步之初就遭遇挫折，给予了进一步成长发展所需空间；有的是上市公司，轻微违法行为免罚，避免了因一时无心之失而进行负面信息披露，保护了其商誉，也避免了由此可能产生的后续连锁性不良反应。

免罚不是放任不管，而是为了更好地监管和服务。免罚不是免责，每一份免罚清单，不仅仅是简单的免罚，而是在给予一定容错空间的同时，要求行政执法单位通过批评教育、指导约谈等措施，使企业进一步了解相关法律规定，避免再次犯错。适用免予处罚的市场主体必须及时纠正，消除危害后果，做到依法规范经营。对于执法部门而言，免予处罚并非免除调查取证的责任，更要重视证据、特别是对是否符合免罚要求的证据的收集与固定，更需提高执法精细化水平，强化创新治理能力。实践中，“免罚清单”的实施，的确带来了企业守法合规意识的提升，带来了执法效能的提高。

应当强调的是，免罚和严格执法两者并不冲突。“免罚清单”的本质是对行政处罚裁量中“不予处罚情形”的具体化、明确化。“不予处罚”本是行政机关依法拥有的裁量权之一，但由于相应的法律规定较为原则，行政执法单位尤其是一线执法人员在适用的时候常常心存顾虑，导致《行政处罚法》有关不予处罚的规定长期以来沦为“休眠条款”。“免罚清单”填补了传统处罚裁量基准的空白，让免罚有据可循，有据可查，有效破解了执法人员在具体案件中面临“什么情形才可以免罚”的困惑。

“法治是最好的营商环境”。前不久，《上海市优化营商环境条例》开始施行，这是关于优化营商环境的综合性地方法规。其中，“免罚清单”这一优化法治化营商环境的制度性举措被正式写入。在过去一年世界银行全球营商环境评估工作中，很多接受访谈的企业表示，上海市的“免罚清单”降低了企业经营的制度性成本，提升了法治获得感，上海不断提升精细化管理、优化法治化营商环境的努力，也进一步增强了企业对未来市场环境的预期和信心，更愿意放心投资、安心经营，不断做大做强。

处罚不是“为罚而罚”，依法免罚，探索包容审慎监管，着眼的是兼顾法律效果与社会效果的统一，瞄准的是融洽政企关系，促进社会和谐，为优化更具国际竞争力的营商环境助力。当前，各地经济下行压力持续加大，同时面对疫情防控与复工复产复市两项挑战。在新的形势下，“免罚清单”更加显现出为企业营造包容审慎监管环境的制度价值，释放的是治理能力的自信和能力，给予企业的是实实在在的获得感——为企业“减负”，更务实监管，更真诚服务，将帮助企业特别是中小微企业渡过难关、走出低谷、化危为机，实现自身更大发展。

作者：颜维琦

来源：光明日报

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